In het artikel ‘Waarom noodhulp vaak zo traag op gang komt’ wordt een levendige analyse gegeven van internationale noodhulpverlening, waaruit blijkt dat hulpverleners tegen een breed scala aan praktische en samenwerkingsproblemen aanlopen. De analyse is wellicht voor menig lezer aangrijpend, maar helaas niet onbekend: er wordt niet goed samengewerkt.

Tijdens de evaluatie van de oefening, zegt een van de trainers: ‘Ieder jaar weer worden dezelfde fouten gemaakt. We zouden onze evaluatie kunnen schrijven zonder ook maar naar de oefening te kijken. De conclusie is toch altijd: ze moeten meer samenwerken.’

Deze conclusie van het artikel wordt ook in officiële incident evaluaties keer op keer herhaald, maar is feitelijk onterecht: hij is tautologisch. Samenwerking is gelijktijdig de diagnose van het probleem èn de manier om het probleem op te lossen. Helaas brengt ons dat niet veel verder tot een oplossing, of überhaupt dichter bij het beter begrijpen waarom samenwerking in hulpverlening keer op keer mis gaat.

In bestuurs- en organisatiewetenschappen is het alom bekend dat samenwerking tijdens rampen problematisch is en er fragmentatie ontstaat. Analyses van een van de meest kenmerkende rampen van de afgelopen jaren, ‘Hurricane Katrina’, lieten dit overtuigend zien. Tijdens de overstromingen faalde de overheid om de hulpverlening op gang te brengen. Ze beschouwde de burgers in nood eerder als gevaarlijke plunderaars in plaats van hulpbehoevende slachtoffers. Een alleszeggend voorbeeld: evacuees in New Orleans werden gesommeerd zich te begeven naar de overzijde van de Crescent City Convention brug. Eenmaal aan de overzijde aangekomen werden ze tegen gehouden door andere lokale politie eenheden. Hierdoor werden de vluchtelingen gedwongen om in de brandende zon, zonder voedsel en water, uren midden op de brug op hulp te wachten.

Kortom, de praktijk tijdens hulpverlening bij grote rampen laat niet ‘meer samenwerking’ zien, maar vaak juist het tegenovergestelde: ‘minder samenwerking’ en fragmentatie. Is dat erg? De gebruikelijke, en ook wel begrijpelijke, reactie is om fragmentatie synoniem aan falen te zien en op te roepen tot meer integratie en samenwerking. Echter, moeten we niet accepteren dat fragmentatie plaats gaat vinden en manieren vinden om hiermee om te gaan? Een oplossingsrichting zit niet in het zorgen voor ‘betere samenwerking’ vanuit een integratiegedachte, maar juist in het ontwikkelen van mogelijkheden om beter om te kunnen gaan met fragmentatie. Want we weten één ding zeker: bij de volgende ramp gaan we wederom fragmentatie zien.

Ik wil graag drie mogelijke denkrichtingen beschouwen over hoe om te gaan met fragmentatie, gebaseerd op de meest recente inzichten uit mijn promotieonderzoek en de bestuurs- en organisatiewetenschap.

1) Fragmentatie zorgt voor het afbakenen van werkzaamheden.

Tijdens ‘Katrina’ was de US Coast Guard een van de weinige organisaties die in staat was om snel en adequaat te reageren. De kustwacht kon door jarenlange ervaring uit samenwerking met allerlei maritieme en niet-maritieme organisaties gemakkelijk schakelen tussen de verschillende samenwerkingsverbanden, waarvan elk met een eigen professioneel jargon. Juist door de capaciteit te ontwikkelen om letterlijk meerdere talen te spreken, konden de werkzaamheden van de kustwacht worden afgebakend. De kustwacht was hierdoor in staat om vrij autonoom te opereren. Denk bijvoorbeeld aan de helikopters die drenkelingen oppikken en zonder te landen weer weg vliegen. Dus een belangrijke stap is zorgen dat je elkaar niet in de weg loopt, door juist relatief veel energie te steken in het afbakenen van acties.

2) Fragmentatie benadrukt de noodzaak om met elkaar te onderhandelen.

Natuurlijk is het afbakenen van werkzaamheden niet zomaar gedaan. Elkaar bewust niet in de weg lopen kan alleen als daar over gesproken en onderhandeld wordt. Daarom zullen coördinatieteams van cruciaal belang blijven. De vraag is alleen met welk doel coördinatie wordt ingezet. In haar boek ‘The Challenger launch decision’ beschrijft Diane Vaughan hoe onderhandelingen tussen technici en managers van de NASA uiteindelijk leidden tot de explosie van de spaceshuttle. Men had niet door dat via het onderhandelingsproces betekenis werd gegeven aan de risicoinschattingen, welke lieten zien dat de grens van een acceptabele lancering steeds verder werd opgeschoven. Onderhandelingen zijn dus cruciaal om de verschillen in betekenisgeving helder te maken, want verschillen in betekenisgeving liggen vaak ten grondslag aan inschattingsfouten. Doordat partijen in een gefragmenteerde omgeving gedwongen worden met elkaar te onderhandelen over het afbakenen van werkzaamheden, kan dit partijen ook stimuleren om potentiele inschattingsfouten vroegtijdig te signaleren.

3) Fragmentatie stimuleert juist creativiteit en improvisatievermogen.

Een van de belangrijkste capaciteiten van hulpverleners is het inspelen op een sterk veranderende omgeving. Het redden van slachtoffers staat centraal, maar voordat hiermee kan worden begonnen zijn afspraken nodig over de verdeling van hulpgoederen en werkgebieden. Hierin krijgen hulpverleners dikwijls te maken met conflicterende belangen. Doordat er fragmentatie plaats vindt moeten de hulpverleners lokale oplossingen bedenken waarbij creativiteit en improvisatievermogen centraal komen te staan. Improviseren zorgt er dan juist voor dat er maatwerk plaatsvindt en oplossingen worden gevonden die niet in standaard procedures te vatten zijn. Ook dat is een kenmerk van succesvol crisismanagement.

Ten slotte, waar is de burger in het verhaal?

Ondanks dat de focus vaak ligt bij de hulpverleningsorganisaties, laat het artikel ook doorschemeren dat uw buurman of buurvrouw waarschijnlijk de eerste hulpverlener is tijdens een grote ramp. Dit is ook wat Rebecca Solnit beschrijft als de veerkracht van burgergemeenschappen in het indrukwekkende boek ‘A Paradise built in Hell’. De hulpverleningsorganisaties zouden veel meer gebruik kunnen maken van de bestaande gemeenschappen in de maatschappij. Hoe dit past bij het trainen en opleiden van crisis- en humanitaire hulpverleners zal de uitdaging in de komende jaren worden. In ieder geval ligt de oplossing niet bij het steeds herhalen van dezelfde boodschap: ‘ze moeten meer samenwerken’. Er zal veel kritischer gekeken moeten worden naar hoe de hulpverleners om kunnen gaan met de fragmentatie die ze gegarandeerd tegen gaan komen tijdens de volgende ramp.

De komende 4 jaar zullen wetenschappers van de Vrije Universiteit Amsterdam, Universiteit Utrecht en Universiteit Tilburg samen met een breed scala aan maatschappelijke partners (Cordaid, Oxfam Novib, Instituut Fysieke Veiligheid, en meerdere veiligheidsregio’s) de samenwerking en coördinatie in crisis- en humanitaire hulpverlening verder onderzoeken. Dit is mogelijk gemaakt door een onderzoekssubsidie van Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).

 

Advertisements